编者按

兴办开发区是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设实施的一大创举。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视开发区工作，习近平总书记就开发区改革创新发展作出一系列重要指示批示，特别是来陕考察时对陕西开发区发展提出明确要求，为我们做好新时代开发区工作提供了根本遵循。

当前，我们已踏上“十五五”关键一程。全省上下要深刻把握开发区高质量发展面临的新形势新任务，更加坚决有力地贯彻落实党中央决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，以新的思路举措、新的精神状态推动开发区高质量发展迈出新步伐，为谱写中国式现代化建设的陕西新篇章注入强大动能。

以“双轮驱动”塑造开发区竞争新优势

建设国家级经济技术开发区是我国推进改革开放的重要举措。习近平总书记指出，新时代新征程，国家级经济技术开发区要“坚持党的全面领导，贯彻新发展理念，紧紧围绕推进中国式现代化，不断激发创新活力和内生动力，积极参与构建新发展格局，以高水平对外开放促进深层次改革、高质量发展”。全省开发区（园区）高质量发展大会明确提出，推动开发区（园区）加快从投资驱动向创新和投资“双轮驱动”转变。当前，全国统一大市场建设纵深推进，特别是《公平竞争审查条例》施行后，开发区的传统发展模式面临根本性挑战。陕西产业根基扎实、科教资源富集，需要统筹抓好创新赋能与高质量有效投资，以“双轮驱动”塑造竞争新优势，从而在区域竞争格局重塑中赢得主动。

创新驱动是开发区提质升级的核心引擎。创新的意义不仅在于改造传统产业，还在于催生新兴产业，决定着园区的产业能级与长期竞争力。创新成果从实验室走向生产线，离不开投资的承载和转化。项目建设、技术改造、平台建设，都需要有效投资提供空间、场景与资金支撑。正因如此，创新与投资必须协同发力，以创新引领投资方向，避免低效重复；以投资承载创新成果，推动创新成果走出实验室。推动“双轮驱动”，关键在于把握好三对关系。一是“存量”与“增量”的关系。改造提升传统产业是稳住基本盘，培育壮大新兴产业是打开新空间，两者应当统筹推进。二是“平台”与“产业”的关系。创新平台的价值不在于挂牌多少，而在于能否解决产业的实际问题；衡量产业升级的成效不仅要考虑规模，还要关注技术含量。三是“政府”与“市场”的关系。政府重在搭平台、优环境、强保障，市场重在选方向、配资源、担风险。对陕西而言，把这三对关系处理好，创新和投资就能在开发区这个平台上高效协同。

近年来，全省开发区加快整合优化步伐。按照“一县一区、一区多园”原则，全省148个开发区中，国家级开发区有12个、省级开发区有65个，“一县一区”基本实现，高新区、经开区、特色工业园区梯度发展格局形成。产业集群支撑作用持续增强。培育汽车、新材料、高端能源化工、光子、航空等一批优势产业集群，园区产业承载能力稳步提升。2024年，全省41个经开区、37个高新区的生产总值分别占全省总量的近五分之一和近三分之一。头部园区引领地位更加凸显。西安高新区在工业和信息化部2024年国家高新区综合评价中位列第五，人均技术合同成交额居第二位；2025年生产总值达3481.12亿元，规上工业总产值突破4200亿元。西安经开区在赛迪顾问“2025年全国园区高质量发展百强”中位列第二十六、全国经开区序列中排名第十二，稳居全国第一方阵；2025年生产总值达1390亿元，同比增长8.2%。咸阳、宝鸡等地的开发区加速成长。开发区已成为全省培育新质生产力、推动高质量发展的重要引擎。

当前，扎实推动开发区高质量发展、实现开发区产业提质升级，还需从以下方面着力：要创新驱动，做强主导产业。做强主导产业，核心是让创新真正落到产业上，把产业链的关键环节做深做透。一是把主导产业做“特”。支持开发区在现有产业基础上，聚焦1个至2个细分领域，结合自身产业基础、资源禀赋和区位条件选择发展方向，在细分赛道上形成不可替代的优势。二是把技术攻关做“准”。由链主企业梳理关键技术卡点形成需求清单，开发区组织高校、科研院所及创新平台对照清单定向攻关，提出需求的企业验收攻关成果，让技术攻关从“专家出题”转向“企业出题”。三是把成果转化做“实”。在开发区布局中试熟化基地。基地由提出需求的企业牵头运营，成果完成中试验证后由企业承接产业化，打通从技术到产品的通道。四是把新赛道做“稳”。支持开发区在主导产业基础上向商用车、光伏、航空等特色优势产业，半导体、增材制造、氢能等战略性新兴产业，以及量子科技、生物制造、小型卫星等未来产业方向延伸布局。探索建立新赛道动态评估机制，对技术成熟度、市场空间、本地配套条件动态评估，成熟一个、布局一个，与主导产业升级形成接续。

要投资牵引，做强产业动能。投资牵引，重在让投资跟着产业走、跟着创新走，推动投资从规模扩张转向链条强化。一是投资方向锚定主导产业。建立投资与产业挂钩机制，使投资方向与主导产业定位相匹配、与产业链短板相衔接，推动投资精准对接产业升级需求，避免资金投向与产业方向脱节。二是投资工具转向市场化基金。设立与主导产业匹配的产业基金，以市场化股权投资替代传统财政补贴，形成“投资—回报—再投资”的循环。基金投向与开发区产业地图挂钩，引导投向概念验证和中试阶段的创新项目，以有限的财政资金撬动更多产业投入。三是投资效能落到亩均效益上。将亩均效益指标与用地指标分配挂钩，亩均效益好的园区优先安排新增用地指标，引导资源向高产出领域集中。建立“基金投资—项目落地—亩均评价”的联动机制，基金投资的项目优先在开发区落地，落地项目纳入亩均效益评价，形成投资与产出的良性循环。四是将社会资本引入产业投资主战场。放宽市场准入，支持民间资本参与开发区基础设施、产业平台、公共服务等项目建设，完善项目推介和融资对接机制，形成政府投资撬动、社会投资跟进的多元投入格局。

要双轮协同，做大发展合力。双轮协同，重在打通创新与投资之间的对接通道，让两个轮子同向发力、相互支撑。一是建立创新与投资的对接机制。在开发区层面探索建立创新投资联席会议制度，由管委会牵头，创新平台、产业基金、招商部门共同参与，定期对接创新项目与投资需求。创新平台推介可转化成果，产业基金推介投资方向，招商部门对接落地需求，明确项目清单、责任人和推进时限，让创新产出和投资决策之间形成制度化的连接。二是推动跨区域园区共建。税收分成比例、统计核算办法由省级层面统一明确，让转出地和承接地都有制度依据。转出地不因企业迁移而损失税收，承接地不因承接产业而承担额外成本，双方都有积极性推动产业协作。三是绘制全省统一的开发区产业地图、建设项目信息平台。各开发区产业定位、招商需求、创新成果统一发布，与省级招商部门、产业基金、高校院所打通，形成“信息发布—需求对接—项目落地”的完整链条，让项目找到合适的园区、园区找到合适的项目。四是推动开发区分类发展。国家级园区主攻前沿产业和源头技术转化，省级园区立足本地资源禀赋做强特色制造和资源精深加工，形成梯度分工、错位发展的格局。

要推动制度改革，做活内生动力。制度改革重在理顺权责关系，让管委会敢放权、平台公司能承接、干部有动力。一是划清管委会与平台公司的权责边界。探索建立管委会向平台公司的授权清单，明确各自职责范围和决策权限，根据平台公司能力提升情况动态调整。二是激活平台公司经营主体功能。平台公司负责人实行市场化选聘，薪酬与经营业绩挂钩，引进专业投资团队，让平台公司成为能投、会投、投得好的经营主体。三是分开考核管委会与平台公司。对平台公司，考核净资产收益率、基金投资回报等经济指标，对管委会，考核产业培育、营商环境等发展指标，避免一套考核管两头。开发区考核与用地指标、资金分配挂钩，亩均效益、研发投入等指标排名靠前的，在下一年度新增建设用地指标、省级专项资金、重大项目布局等方面优先保障，形成比学赶超的导向。四是优化开发区营商环境。深化“放管服”改革，推行“标准地+承诺制”，推动更多审批事项“一网通办”，完善全周期企业服务体系，对开发区内企业反映集中的审批堵点，由省级层面统一梳理、限期整改，以制度环境的确定性增强开发区对优质资源的吸引力。

吕芬

作者单位：陕西省社会科学院

推动园区提质 壮大产业集群

习近平总书记在国家级经开区40周年座谈会上对国家级经济技术开发区工作作出重要指示强调：“巩固提升先进制造业产业基础，推动产业高端化、绿色化、数字化，打造数字产业、未来产业，因地制宜发展新质生产力。”这一重要指示为全国各类开发区建设提供了根本遵循。10月9日，全省开发区（园区）高质量发展大会在西安召开。会议提出，推动开发区（园区）加快从规模扩张向内涵发展转变、从投资驱动向创新和投资“双轮驱动”转变、从政策洼地向服务高地转变。

产业链现代化相关理论强调通过产业链的创新赋能、环节重构、生态协同，打通技术突破、要素配置、产业落地的传导链条，进而实现产业链从规模扩张向质量跃升。开发区是产业发展的重要载体，也是推动产业链现代化的重要平台。从产业经济发展的规律看，产业集聚是开发区发展的基础，产业链协同是开发区提升竞争力的关键，产业生态优化则是开发区实现高质量发展的重要支撑。当前，陕西正处于传统产业转型升级、新兴产业发展壮大、未来产业前瞻布局的关键时期。如何通过延链补链强链，将产业基础优势转化为产业链整体竞争优势，将单个企业的发展优势转化为产业集群的领先优势，是全省开发区必须回答的现实问题。

立足比较优势，选准主导产业

选准主导产业是培育新质生产力的前置环节。锚定比较优势确定主攻赛道，能够有效避免开发区之间产业同质化内卷，进而实现要素精准投向，为产业链现代化筑牢根基。2025年，陕西以链长制为抓手推进重点产业链建设，34条重点产业链实现总产值2.5万亿元，占规上工业的比重达81.9%。西安市航空集群、榆鄂宁现代煤化工集群、宝汉天工业母机集群等先后入选国家先进制造业集群名单。链长制的制度优势在于“以园聚链、以链成群”，推动公共服务平台进园区。当前，部分开发区（园区）主导产业同质化，恰恰说明“以园聚链、以链成群”首先要回答的第一命题是“聚什么链、成什么群”。全省开发区（园区）高质量发展大会强调，推动各级各类开发区和园区错位发展、协同发展。其根本意义在于引导开发区立足比较优势，找准产业链分工定位，选准主导产业。

选准主导产业的关键在“准”。从资源契合度和产业匹配度来看，“准”应该体现在资源禀赋、产业基因、创新能力、承接条件这4个维度。榆林依托煤油气发展现代煤化工，定边和靖边依托风、光布局千万千瓦级基地。这些都体现了资源禀赋的“准”。西安、汉中依托西飞、陕飞布局航空创新链，宝鸡依托秦川机床深耕工业母机，同时围绕链主梳理配套清单、绘制招商路线图。这些都体现了产业基因的“准”。秦创原产业创新聚集区集聚大量科技企业，建设概念验证中心和中试基地，进而推动科研成果就近转化、提升本地转化率，体现了创新能力的“准”。咸阳列支专项奖补，对用地、能耗、排放实行一园一策，且与亩均评价挂钩，是典型的承接条件“准”。只有把以上4个维度耦合起来作为决策依据，同时建立主导产业论证评估和动态调整机制，明确谁来评、评什么、怎么用，并将评估结果与要素配置、园区考核相挂钩，才能让产业选择有据可依、进退有序。

延链补链强链，加快产业集群发展

产业链治理的本质，是围绕链主企业重构分工协作网络、降低交易成本。延链补链强链是打通产业链堵点、重塑分工协作网络、推动技术迭代与产业融合、把技术优势转化为产业竞争实效的有效路径。对开发区而言，既要产业选得准，又要链条做得实。延链补链强链并非3个并列动作，而是产业链治理的3个着力点：延链延伸“链的长度”，补链增强“链的强度”，强链提升“链的高度”。

以精准招商延链。要深化按图招商、按链招商，推动招商引资从招引单个经营主体向系统布局产业链条转变，从比拼政策红利向厚植产业生态转变。建立招商项目与产业链环节匹配度评估机制，确保引进项目精准嵌入产业链条，为开发区培育新质生产力拓展产业延伸空间。

以链主带动补链。要充分用好链主企业牵引作用，推动链主企业梳理形成上下游配套缺口清单，支持链主企业牵头组建创新联合体。坚持靶向补齐产业链薄弱环节，做到产业链缺什么就重点补什么，把配套项目落地率、本地配套率作为开发区补链成效的重要评判标尺，夯实产业链自主可控的产业底座。

以集群建设强链。产业集群不是企业数量的简单堆砌，而是构建大中小企业融通发展格局，实现产业功能互补协同。开发区要对标已明确的集群发展分工，统筹布局共建共享研发、检测、中试公共服务平台，推行服务量考核，激活创新要素，筑牢开发区高质量发展的根基。

以机制创新破壁。开发区可积极推广“飞地经济”模式，推动毗邻县区签订共建协议，明晰产值统计、税收分成、结算周期等权责事项，打造县际协作飞地园区，同步健全跨区域产业协同利益共享机制。以利益联结打破行政壁垒，破除要素流动堵点，推动产业链跨区域联动，为产业集群高质量发展拓宽空间。

完善体制机制，优化园区发展生态

制度支撑是推动园区提质、发展新质生产力的重要保障。通过体制机制改革降低制度性交易成本，可以为产业链现代化提供稳定的制度环境。园区之间的能级竞争，本质上是制度性交易成本的较量。优质制度供给能够有效消解发展中的不确定性。也正是基于此，开发区当下的竞争逻辑正加快从“比政策优惠”向“比发展生态”转变。

深化管理体制，降低制度性交易成本。推行“管委会+公司”运营模式，推动开发区企业化管理、市场化运营；进一步厘清开发区与行政区权责关系，有序推进管运分开、政企分离，实施综合考核和绩效评价，以制度供给的确定性应对市场环境的不确定性。

强化考核退出，建立优胜劣汰机制。严格执行动态管理办法，实现“有进有退”。同时，将县域层面推行的“亩均增加值、亩均税收、单位能耗增加值”等综合评价结果与用地、用能、资金等要素配置严格挂钩。

推动提档进位，搭建能级跃升的通道体系。平台能级决定了招商引智能级。开发区提档进位是综合发展能力的整体跃升。基于此，开发区应着力推动3个转变：从“招项目”向“建链条”转变，从“重增量”向“增存并举”转变，从“拼政策”向“优生态”转变，从而把制度优势转化为产业发展胜势，为培育壮大新质生产力拓展更大发展空间。

优化要素保障，提升稀缺资源配置效率。开发区要立足制度供给强化要素统筹，摒弃单纯以经济规模、投资增长论成效的传统思维，建立健全导向鲜明的要素配置评价标尺，着重突出主导产业集聚度、产业链关键环节突破、科技成果转化实效、企业协同协作水平、单位土地产出效益与绿色发展水平等可持续发展的重要指标。依托考核评价结果动态调配土地、能耗、资金等核心资源，推动优质要素向优质产业、优质项目倾斜，以要素配置机制的迭代完善夯实产业链现代化的物质基础。

目前，陕西各开发区正处在提质跃升的重要关口。立足新发展阶段，唯有精准锚定主导产业方向，做实延链补链强链工作，持续深化制度供给与要素保障改革，才能推动开发区加快实现由规模扩张向内涵式发展的深刻转型，充分释放产业链集群聚合效应，才能不断厚植新质生产力发展沃土，为构建具有陕西特色的现代化产业体系、服务全省高质量发展大局筑牢坚实的产业支撑。

作者单位：西北政法大学

徐京平

打造高能级开放平台，夯实对内对外载体支撑

着力扩大对内对外开放、打造内陆改革开放高地是习近平总书记对陕西发展作出的重要指示，高能级开放平台是陕西作为不沿边不沿海的内陆省份对内对外开放的主要承载地和动力源。10月9日，全省开发区（园区）高质量发展大会召开。会议强调，要深入学习贯彻习近平总书记关于开发区工作的重要论述和历次来陕考察重要讲话重要指示，全面落实党中央决策部署和省委十四届十次全会要求，以新气象新作为塑造开发区（园区）发展新动能新优势。开发区对陕西经济社会发展的辐射带动能力持续增强，成为推动全省高质量发展现代化建设必须依靠、不可替代的重要力量。推动全省开发区（园区）高质量发展，必须以高能级平台建设夯实对内对外开放的载体支撑，加快打造内陆改革开放高地，奋力谱写中国式现代化建设的陕西新篇章。

更加主动融入和服务构建新发展格局

经济发展的过程是适应环境变化和发展阶段循序渐进的过程。不同的发展阶段面临不同的内外环境和发展要求，需要形成与之相适应的发展举措。兴办开发区是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设实施的一大创举。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视开发区工作。习近平总书记在陕西考察时指出，推进自贸试验区高质量发展，积极打造高能级开放平台。这为我们做好新时代开发区工作提供了根本遵循。陕西应在全国发展大局中找准定位，更加主动融入和服务构建新发展格局，以纵深开放拓展发展空间。

不同于沿海地区依托海港形成天然开放优势，陕西构建开放格局必须依赖各类园区、口岸、通道叠加形成的平台矩阵。高能级开放平台承载着对内深化改革、对外扩大开放的双重使命。对内要充分发挥项目建设、招商引资主平台作用，成为全省产业集聚、项目落地、招商引资的主战场，打通国内大循环堵点，成为全省经济高质量发展增长极。对外要提升陕西自贸试验区、杨凌上合组织农业技术交流培训示范基地、西安临空经济示范区三大试验示范平台的引领带动力，举办好丝博会、杨凌农高会、欧亚经济论坛等活动，提升国际会议会展活动的辐射影响力。同时，立足古丝绸之路起点区位优势，统筹用好对内集聚、对外联通两大功能，把高质量建设开放平台放在突出位置，充分彰显国内大循环的重要支点作用、国内国际双循环的战略链接作用。

以“三个转变”推动开发区向内涵式高质量发展跃升

近年来，陕西构建了多类型、多层级、广覆盖的开放平台体系，着力构建自贸试验区、综保区、展会赛事等多层次开放平台体系，为对内对外开放打下坚实基础。但客观来看，全省高能级平台建设存在平台协同联动不足、产业能级空间有待提升、通道经济向口岸经济转型偏慢等问题。全省开发区（园区）高质量发展大会明确提出，推动开发区（园区）加快从规模扩张向内涵发展转变、从投资驱动向创新和投资“双轮驱动”转变、从政策洼地向服务高地转变。这“三个转变”是对全省开发区发展阶段性特征的精准研判，也是打造高能级开放平台的行动指南。

一是各类开发区（园区）要加快从规模扩张向内涵发展转变，不再以土地规模、企业数量“论英雄”。聚焦核心功能做强做优，主导产业延链补链强链，培育更高能级产业集群，形成更为绿色集约的发展模式，更加注重亩均效益、创新密度和开放质量。二是要从投资驱动向创新和投资“双轮驱动”转变，把科技创新摆在更加突出位置，以科技创新引领产业创新，推动经开区、高新区、省级工业园区等开发区成为实体经济和新质生产力发展的示范区、引领区。三是从政策洼地向服务高地转变，告别“拼优惠、比让利”旧路径，以制度供给、营商环境、专业服务打造竞争优势，推动各类开放平台从“量的积累”迈向“质的跃升”，切实以系统性变革塑造未来竞争新优势、打开事业发展新天地。

加快构建协同高效的开放平台矩阵

落实全省开发区（园区）高质量发展大会部署，必须按照《关于进一步深化开发区（园区）分级分类管理推动高质量发展的实施方案》要求，坚持改革创新双驱动，统筹对内集聚与对外联通，推动各类平台做强核心功能，形成分工合理、优势互补、协同高效的开放平台矩阵。

一要统筹平台一体化布局，理顺体制机制，推动平台协同联动。按照分级分类管理要求，优化开发区空间布局与功能定位，打破行政壁垒，实现政策共享、要素互通、成果互认；持续深化开发区管理体制改革，优化“管委会+公司”运营模式，提升园区治理现代化水平；立足陆空双枢纽特色，推动港产城深度融合，形成“自贸区引领、多平台联动”的开放新格局。

二要依托高能级平台培育开放型现代化产业集群，以新质生产力壮大开放根基。坚持把实体经济作为根基，延链补链强链，提升产业链供应链韧性与竞争力；培育数字经济、生物医药、新材料等战略性新兴产业，壮大跨境电商、保税维修、市场采购贸易等外贸新业态；推动创新资源向平台集聚，把开发区打造成为新质生产力的引领区，以产业高质量支撑开放高水平。

三要深化制度创新，稳步推进制度型开放，持续优化营商环境。发挥自贸试验区改革“试验田”作用，围绕内陆开放特有场景开展首创性改革探索，形成更多可复制可推广的陕西经验；对标高标准国际经贸规则，健全外商投资服务保障体系，擦亮“投资中国·选择陕西”品牌；持续转变政府职能，推动开发区由政策洼地向服务高地转变，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

四要做强陆空通道枢纽，推动通道经济向口岸经济、产业经济升级。持续做强中欧班列（西安）集结中心；做优西安咸阳国际机场国际航空枢纽，拓展国际货运航线；依托通道平台深化高质量共建“一带一路”，发挥古丝绸之路起点人文优势，推动经贸合作与人文交流双向赋能。

五要统筹开放与安全，强化要素保障，筑牢安全底线。引进培育国际化经营人才、跨境贸易专业人才，创新跨境金融服务供给；坚持开放和安全统筹推进，健全产业链供应链风险监测预警体系，实现高水平开放与安全发展良性互动。

作者单位：中共陕西省委党校（陕西行政学院）

张杨

编辑：韩睿