城市建设发展，归根结底是为了居住在城市里的人。截至2025年底，关中平原城市群的常住人口已突破3800万。
如何让这3800多万人在“十五五”期间收获更多幸福感？陕西把建设关中平原城市群摆在突出位置，联合山西、甘肃制定实施方案，明确“十五五”建设的路线图及重点任务，推动城市群一体化发展。近日，记者就该实施方案，采访了西安建筑科技大学建筑学院教授、陕西省新型城镇化和人居环境研究院首席专家张沛，以及陕西省发展改革委发展战略和规划处处长潘磊。
问：进入“十五五”，相比其他18个国家级城市群，关中平原城市群呈现什么样的特点？
张沛：作为发展壮大型内陆跨省城市群，关中平原城市群既具备区别于其他国家级城市群的差异化禀赋特征，也面临较为突出的结构性发展矛盾。
从差异化禀赋特征来看，一是关中平原城市群由陕晋甘3省部分市域共同组建，且3省省会分属不同城市群，跨行政区协调成本高。二是国内多数城市群战略导向相对单一，而关中平原城市群肩负多重国家重大战略，赋能城市群发展。三是关中平原城市群创新底子可与成渝地区对标，但成果转化成效不够显著，特别是对比长三角、粤港澳等地区，存在科研实力强、产业转化弱问题。
结构性发展矛盾则体现在关中平原城市群整体经济规模不大、次级城市培育不足、资源环境刚性约束突出。目前，关中平原城市群经济总量约2.87万亿元，远不及长三角、成渝等第一梯队城市群，也小于长江中游、中原、山东半岛等第二梯队城市群，属于国家级城市群中间梯队。不同于长三角网络化多中心、成渝双核引领发展格局，关中平原城市群呈现“强核心”城镇体系结构，西安是唯一特大城市，宝鸡、运城、天水等节点城市无论是体量还是支撑能力都有限。同时，关中平原城市群地处半干旱地区，汾渭平原大气联防联控任务繁重，黄河流域水生态保护要求严，城市群绿色低碳转型压力将持续贯穿“十五五”全过程。
问：可以说机遇与挑战并存。陕晋甘3省将如何抓住机遇应对挑战？
潘磊：抓住机遇应对挑战，要害在“协同”二字。
关中平原城市群横跨陕晋甘3省，跨行政区协调成本高，并且同时承载新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，承担引领西北高质量发展、服务国家向西开放的重大功能，战略价值超越一省一域。因此，3省不能把关中平原城市群建设看作是一般性的事务协作，必须自觉把本地发展置于国家战略全局中谋划，以责任共同体、利益共同体的定位，推动3省合作由项目、事务层面上升到制度和体制层面。自城市群批复以来，3省同向发力，每年联合制定年度重点合作事项，一步步扎实推进协同。
进入“十五五”，3省联合制定《关中平原城市群建设“十五五”实施方案》，进一步健全省际协调推进机制，立足国家发展大局，合力推动城市群建设重心由基础设施互联互通转向产业创新、公共服务、生态治理全方位一体化。比如，3省将探索“秦创原”“晋创谷”“甘肃创造”联动，共建高能级创新平台矩阵；共同培育先进制造和数字产业集群，推动文化和旅游深度融合、共建现代高效特色农业产业带；完善区域路网、水网、机场群，推动城市群轨道交通、省际高速公路和国省干道建设，便捷居民及资源要素往来流通；还将健全“市场准入异地同标”机制，强化汾渭平原大气污染联合防治，共建黄河“几字弯”生态协作区……
问：实施方案设定的目标是到2030年，城市群常住人口城镇化率从65%提升至70%，这意味着要持续推进城市群现代化。具体将怎么做？
张沛：关中平原城市群作为西北地区唯一的国家级城市群，加速现代化不能局限于政府间协议式合作，而是要抢抓全国统一大市场建设机遇，有效破除行政壁垒，深化协同，畅通人口、技术、资金循环。
我认为，首先要以“圈群”联动优化城镇空间体系，既持续提升西安国家中心城市综合能级，建强西安都市圈，又要做强宝鸡区域性中心城市，提升运城、天水、平凉等跨省节点城市承载能力，通过构建1小时通勤圈、2小时高铁圈，打造城市群核心引领、多点支撑、轴带串联的现代化城镇空间格局。其次要依托秦创原联动晋甘两省的区域创新载体，共建跨区域中试基地与技术交易市场，围绕航空航天、装备制造、新能源新材料等新兴产业组建3省产业联合体，补齐成果转化中间环节、引导创新要素向产业应用端集聚，构建多元协同现代产业体系。再次要统一3省市场规则与监管标准，推进政务服务、行政执法结果互认，探索跨区域税收分成、人才资质互认等利益协调机制，特别是要突出企业在区域协作中的主体地位，推动协作由行政推动转向经营主体驱动。最后要紧抓向西开放机遇，主动对接京津冀、长三角、珠三角、成渝等第一梯队城市群，融入全国区域协调发展大局，有序承接创新资源与先进产业，吸引外部资本落地布局。
问：在提升关中平原城市群现代化水平的过程中，怎么解决西安“虹吸效应”和辐射带动失衡的问题？
潘磊：“虹吸”是城镇化特定阶段的典型现象，客观存在、回避不了，不只关中平原城市群，国内第一、第二梯队的城市群在成长壮大过程中，也都经历过，所以解决这个问题，关键还在于加速城市群的发展，推动城市群尽快跨越这个特定阶段。
“十五五”时期，我们的思路是：做强核心、做大腹地、共享利益。首先要做强西安这一核心，以西咸新区为纽带加快西安—咸阳一体化，建强西安都市圈，支持西安提升国家中心城市综合能级，如果核心不强，辐射带动也无从谈起。其次要做大“分母”，提升宝鸡、运城、天水、平凉等城市承载能力，让腹地有能力接住辐射。再次是理顺利益机制，针对“转出地吃亏、承接地接不住”的堵点，推广“科创飞地”“一区多园”“飞地经济”，健全“西安研发+周边转化”“高校孵化+园区落地”联动机制，让西安的创新成果更多在城市群其他城市落地生金。最后是要提升辐射的可感性，以1小时通勤圈和公共服务同城化放大带动效应，推动社保无缝接续、医保异地直接结算，让企业“研发在西安、生产在周边”、人才“工作在西安、生活在都市圈”无后顾之忧。
张沛：确实如此，“虹吸效应”是城市群都市圈一体化初期必然经历的客观规律。我认为破解难题关键在于把握辐射带动的时机、空间范围与重点领域，具体说就是要主动转变城市功能定位与发展方式，西安发展的重心由做大自身经济体量转向放大极核外溢价值；要分层分类明确辐射区域，按照“先都市圈同城化、再省内板块联动、后跨省城市群协作”的梯度逻辑，实施差异化合作策略，规避同质化布局与重复性合作；要构建垂直化产业链分工体系，完善利益共享机制，提升外围城市产业承接能力；要健全跨区域协同治理体系，跳出单纯依靠政府间协议合作的传统模式，引导经营主体自主开展跨省市投资与产业协作，打通要素双向流动通道。
问：发展的目的是不断满足人民对美好生活的向往。对于群众最关心的教育、医疗、社保等事项，3省将如何协同联动？
潘磊：3省将开展公共服务同城化行动，让群众跨城生活“同城同标、待遇不减”，通过共建黄河流域高等教育发展共同体，推动高校专业、课程、师资共享；协同创建国家医学中心、共建区域医疗中心，组建中医优势专科联盟和远程医疗协作网，推进二级及以上公立医疗机构电子健康卡互认，检查检验结果跨区域互认，持续扩大异地就医直接结算范围；持续推进居住证互通互认，公积金、户籍等高频事项“跨省通办”，推动社保协同互认、失业保险关系无障碍转移接续，力争到2030年，城市群高频医保事项“一网通办”“跨域通办”率稳定在90%以上。
编辑：呼乐乐
